摘要：土地財政是影響地方政府經濟社會發展的重要因素之一，客觀公正地認識土地財政發展特點及主要問題對保持經濟社會持續發展具有重要意義。本文通過考察上海市2010—2020年土地財政發展狀況，總結上海市土地財政發展特點和存在的主要問題，并提出以下對策：涵養優質稅源，減少土地財政依賴；建立預警機制，應對潛在風險隱患；加強土地管理，提高要素配置效率；強化預算約束，繼續深化財政改革。希冀對上海市經濟社會持續健康發展起到一定的促進作用。
關鍵詞：土地財政;問題;對策;上海市;
一、引言
土地財政是我國自20世紀90年代以來產生的一種特殊的財政現象，通常指地方政府的可支配財力高度倚重土地出讓及土地相關產業產生的租稅費等收入的一種財政模式（陳志勇等，2010）。2020年上海市土地出讓收入為2941億元，居全國首位。據Wind數據統計，上海2020年的土地成交總價達到3138.1億元�？梢�，上海市土地財政規模大，政府對土地財政存在一定依賴性。
不可否認，土地財政在促進經濟增長、加速城鎮化進程、增加地方收入等方面發揮了重要作用（Mo et al.,2018;Cheng,2022），但是隨著土地財政的發展，也逐漸暴露出一些問題：第一，土地財政的膨脹逐漸導致地方政府患上“土地財政依賴癥”（柴鐸等，2018），膨脹的地方債、不可持續的土地出讓金收入極易引發地方政府的財政危機（閆坤等，2019；唐云鋒等，2020）；第二，土地財政以大規模土地開發為特點，極易造成土地資源浪費、農民權益受損（谷中原等，2018;Li et al.,2007）；第三，土地財政的過程伴隨大規模資金流動，可能引發土地違法、地方官員腐�。ㄌ迄i等，2018）；第四，土地財政助推城市房價上漲，損害居民福利（劉佳，2022）；第五，銀行作為土地財政的資金池，承擔了地方政府土地金融、個人房貸、房地產企業融資等功能，一旦土地財政不可持續，銀行的金融風險有可能引發系統性風險（甘族耀等，2019）。目前，云南省、廣州市、佛山市等地已經開展了土地財政的專題研究（湯黎等，2016；劉鋒，2015；黃均華，2020）。上海所處區位非常重要，土地財政規模突出，土地財政對城市發展產生重要影響，因此，有必要系統認識上海市土地財政特點，并剖析相關問題。
二、上海市土地財政發展特點
一般認為，土地財政來源有以下三個途徑（王玉波等，2022）：一是地方政府通過國有土地使用權出讓和轉讓，獲得土地出讓金收入，即通常所謂的“賣地收入”；二是地方政府通過發展建筑業和房地產交易獲得的稅收收入、收費收入等，這部分收入并非直接來自土地交易，但是這部分收入高度依賴土地資源的投入；三是地方政府以土地儲備中心、政府性公司和開發區為平臺載體向商業銀行進行土地抵押獲得的融資收入及債務收入。根據研究目的和數據的可獲取性，本文采用中口徑土地財政指標代理土地財政規模（王玉波等，2022），即土地財政為土地出讓金收入、耕地占用稅、房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅和契稅之和。數據來源于國家統計局網站、《中國國土資源統計年鑒》、上海統計局網站及相關城市統計年鑒，個別缺失數據采用數據差值方法予以估算。
考察上海市2010-2020年土地財政發展狀況，總結其發展特點如下。
�。ㄒ唬┩恋刎斦幠３掷m增加，增長率起伏波動
總體看來，2010-2020年間，上海市土地財政收入規模呈現增長趨勢，從2010年的1340.01億元增長到2020年的4311.46億元，增長了2倍多，僅2012年、2017年土地財政收入規模比上一年小。這種個別年份的萎縮狀態導致土地財政增長率呈現起伏波動的趨勢。圖1表明，2012年土地財政收入增長率最低，為-18.5%;2013年最高，為42.7%。2020年土地財政收入規模達到4311.46億元，創歷史新高，土地出讓金增長率也達到了32.2%，使得上海市成為全國矚目的土地財政焦點地區。
圖1 2010-2020年上海市土地財政收入及增長率
�。ǘ┩恋爻鲎尳鹗杖氩▌由蠐P，受政策影響較大
2010-2020年間，上海市土地出讓金收入從2010年的880.09億元增長到2020年的2941.00億元，年均增長率16.96%，總體上表現出波動起伏的增長態勢，其變化特征與各項調控政策遙相呼應。例如：上海市從2009年開始探索實施土地預申請制度，2010年土地溢價率走低。2011年，由于“國八條”（限購）和房產稅試點政策對土地市場有一定的抑制作用，2011年4-5月間預申請制度重新走回了傳統“招拍掛”的老路，從某種程度上講，這種房地產政策的出臺引致土地市場變“冷”，導致2012年土地出讓收入出現了下降的態勢。2015年上海市實施土地預申請制度改革，賦予區一級政府更大的主動權，促成了上海市土地出讓市場的“小陽春”。2017年，“房住不炒”政策的實施又為房地產市場降溫，直接影響土地出讓金收入。2020年，受疫情沖擊，前三個季度上海市GDP增速均為負值，通過加速土地出讓，獲得大量財政收入。
�。ㄈ┩恋囟愂帐杖氲臀辉鲩L，房產稅比例不高
2010-2020年間，土地增值稅、契稅、城市維護建設稅在六個稅種中數值較大（表1）。2010年，契稅在六種稅中數額最大，為173.58億元，占土地稅收收入的37.74%;2020年，土地增值稅數額最大，為497.68億元，占土地稅收收入的36.31%。由于城市維護建設收、契稅和房產稅主要在城市建設與房地產交易過程中征稅，而契稅、土地增值稅、耕地占用稅與城市建設、征地拆遷等緊密相連，上述數據說明，在2010-2020年間，上海市城鎮化過程經歷了以大規模房地產交易、大量建設為特征的“城市大發展”過程。
表1 2010-2020年上海市土地財政稅收收入情況
值得一提的是，上海市自2011年開始試點房產稅，從數額上看，2011年房產稅73.66億元，是2010年的1.18倍，但是從房產稅占土地財政的比例看，2010年房產稅占土地財政稅收收入的13.55%,2011年占12.16%,2020年為14.50%，房產稅的征收并沒有改善房地產保有環節征稅比例低的財政問題。截至2020年，房產稅尚未成為上海市地方政府財政收入的主體稅種。
�。ㄋ模┚C合地價高位運行，位居全國前列
2010-2020年間，上海市綜合地價高位運行。2010年，上海綜合地價為12797元/平方米，在全國106個主要城市中排名第四；2017年綜合地價最高，為27102元/平方米，去庫存政策、降息、降準等一系列政策給予房地產市場很大的活力，間接帶動了土地市場，拉高了地價；隨后，綜合地價緩緩下降，到2020年，上海市綜合地價為25433元/平方米，仍居全國前列。
三、上海市土地財政的主要問題
�。ㄒ唬┩恋刎斦幠Ｔ鲩L，特殊年份政府對土地財政的依賴性很強
2010-2020年間，上海市土地財政收入規模持續增長，土地財政收入與預算收入的比值呈現出波動增加的趨勢。從表2可見，2012年最小，為33.83%;2020年最大，達到61.19%。這種狀況反映了2011年房產稅試點、“國八條”等政策措施的沖擊效果，以及2020年為了應對疫情而激發房地產市場、土地市場活力的成效。土地財政收入與預算收入的比值客觀上反映了地方財政對土地財政收入的依賴狀況。由于土地財政的不可持續性和不穩定性，從長期看，對土地財政的依賴會給全市財政穩定帶來一定的風險。
表2 2010-2020年上海市土地財政與GDP、財政預算收入基本狀況
從表2可見，雖然上海經濟持續增長，但是土地財政與GDP的比值從2010年的7.48%增長到2020年的11.07%，說明土地財政增長幅度大于GDP增速。
�。ǘ┩恋刎斦Y構失衡，“賣地收入”構成土地財政主體
考察2010-2020年上海市土地財政收入結構（表3),2010-2020年上海市土地出讓金占全年財政收入的比例呈現“下降——上升——下降——上升”趨勢，即出現波動增長的趨勢：2010-2012年，從65.68%下降到47.51%;2013-2014年，上升到60.36%、64.82%;2015-2017年經歷了3個下降的年份；2018年開始，在各種政策的激勵下，到2020年這一比例增長到68.21%。
表3 2010-2020年上海市土地財政結構
與土地出讓金收入相比，土地稅收收入在數量上增長緩慢，僅2012年在土地財政中的比例超過了50%（為52.49%），其余年份均低于50%。近幾年來，土地財政稅收收入占土地財政比例由40%向30%靠近。這說明土地出讓金收入仍然是上海市土地財政收入的主要來源，地方政府的土地財政收入在很大程度上依賴于土地出讓金收入，而土地稅收收入對地方政府的財政激勵作用有限。
�。ㄈ╊A算缺口越來越大，土地財政具有不可持續性
考察2010-2020年上海市一般預算收支情況（表4），上海市一般預算收支缺口呈現增長趨勢，2010年一般預算收支缺口為429.31億元，2020年達到了1055.81億元。赤字率相對穩定，最大的年份是2018年（3.45%），最小的年份是2014年（1.34%）。其中2018年超過了國際上赤字率3%的“警戒線”，其余年份均在“警戒線”以內。通過一般預算收支缺口與土地財政稅收、土地出讓金、土地財政收入對比得出，除2020年以外，其余年份土地稅收收入均無法彌補上海市一般預算收支缺口，多年來大額的土地出讓收入仍然是上海市財政收支缺口的有力補充。但是，由于市場供給的有限性，長期來看土地出讓金收入難以持續有效充盈地方財政。
表4 上海市土地財政與一般預算情況
四、應對上海市土地財政問題的對策建議
�。ㄒ唬┖B優質稅源，減少土地財政依賴
上海市土地財政規模大，可持續性稅收在預算收入中的比例還不夠高，要涵養優質稅源，減少對土地財政尤其是土地出讓收入的依賴。一是繼續發揮土地財政對上海市經濟社會發展的積極作用，采用漸進方式逐漸減少土地財政依賴；二是通過強化上海市高端產業引領功能，優化產業結構，增大城市發展源動力，厚植優質穩定稅源；三是以“房住不炒”為指導，繼續探索實踐房地產稅改革，推動中央、地方、納稅人等利益相關體形成“三位一體”的合力（俞樂等，2020），加強房地產持有環節的征稅管理，對持有多套住房且不用于自住的納稅人課征房產持有稅。
�。ǘ┙㈩A警機制，應對潛在風險隱患
土地財政根源上屬于一次性的地租形式，具有不可持續性，防范和化解土地財政風險是地方政府面臨的重大問題。建議從以下三方面建立預警機制：一是科學客觀地識別土地財政風險因素，以及土地財政因素引發系統性風險的可能性，科學認識風險并防范和化解風險；二是研究土地財政風險因素之間的關聯及傳導機制，特別注意防止處置土地財政風險過程中由于土地財政風險傳導作用引發新的風險（馬樹才等，2020）；三是依據國情市情建立健全地方債的信用體系和風險預警管控機制，避免因盲目照搬西方國家經驗而導致債務危機加重，科學合理劃定地方債務紅線水平（何芳等，2021）。
�。ㄈ┘訌娡恋毓芾�，提高要素配置效率
土地供應管理是調控房地產市場的基本手段，也是提高土地資源配置的重要方法。建議從以下三方面加強土地管理：一是優化土地資源配置，積極回應高投資、高回報、前景佳的產業與企業對土地要素的需求，服務經濟社會高質量發展要求；二是把讓人民安居樂業放在首位，保持房地產投資持續平穩增長，以“穩地價、穩房價、穩預期”為目標，加大自住型住宅用地保障，完善住房供需平衡的長效機制（張鶴，2019；張旭文，2019）；三是充分發揮土地供應管理對房地產市場的調控作用，建設城鄉統一建設用地市場，科學合理制訂土地出讓計劃，加強制度創新和政策供給，提高土地出讓計劃與經濟社會同步發展的協調性和融合性（米旭明，2022）。
�。ㄋ模⿵娀A算約束，繼續深化財政改革
地方政府是土地財政重要的驅動力，土地財政改革的重要內容之一就是轉變地方政府的執政理念。建議從以下四個方面加強預算約束：一是完善地方官員的考核模式，因地制宜、適度減少經濟增長目標的考核，圍繞高質量發展目標優化地方政府預算管理；二是加強地方政府的財政預算約束管理，完善政府預算體系，將現行預算的軟約束逐步向預算硬約束轉變，建立中期預算管理框架；三是加強信息公開，加強社會監督；四是運用法律手段，對地方政府土地財政行為進行規范和限制。
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